Por Mauro Benente (UBA/UNPAZ/ Ministerio de Justicia y Derechos Humanos PBA), Santiago Ferrando Kozicki (UBA/ Ministerio de Justicia y Derechos Humanos PBA) y Lucas Pecina (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos PBA)  

Impacto presupuestario de la persecución penal a la tenencia y comercialización de estupefacientes en la Provincia de Buenos Aires* 

I. Introducción 

De modo recurrente, la persecución penal de los distintos delitos de tenencia y comercialización de estupefacientes, se encuentra, muchos más que otros, bajo  constante revisión. Los interrogantes van desde la estrategia de persecución penal frente a la tenencia para consumo personal y/o de pequeñas cantidades, hasta las discusiones sobre el tipo de fuerzas de seguridad que deben intervenir en los delitos complejos vinculados al narcotráfico, pasando por las medidas de control de lavado de activos y la legalización de la compraventa, como mecanismos que creen incentivos negativos al comercio ilegal de estupefacientes a gran escala. Aquí no abordaremos estas discusiones, que creemos que son muy importantes, sino que algo bastante más puntual, cuyas conclusiones pueden complementarse y/o agregarse a los reproches y cuestionamientos: el costo que genera una política de persecución penal sobre los delitos vinculados a la tenencia y comercialización de estupefacientes.     

En esta clave, pretendemos exhibir, y en alguna medida cuantificar, el costo que ha tenido, para la Provincia de Buenos Aires (PBA), haber asumido en diciembre de 2005, la competencia respecto de ciertos delitos previstos y penados en la Ley de Estupefacientes nro. 23.737, dentro de los que sobresale tenencia para consumo personal, tenencia simple y comercio de estupefacientes. Esta transferencia de competencias implicó que múltiples áreas de la Provincia se hiciesen cargo de una innumerable cantidad de tareas, funciones y responsabilidades.     

En este sentido, con la información disponible, describiremos la carga que la transferencia ha implicado en las Fuerzas de Seguridad, Poder Judicial y Servicio Penitenciario Bonaerense. Con la aclaración que, debido a las características institucionales y las prácticas cotidianas de estos actores estatales, solamente hemos podido estimar cuánto ha gastado la Provincia en las personas presas por infracción a la ley 23.73, durante el periodo de diciembre de 2005 hasta diciembre de 2019. Los costos que insumen las tareas desarrolladas por las Fuerzas de Seguridad y el Poder Judicial, por una combinación de falta de acceso a los datos de estimación y ejecución presupuestaria, así como una dificultad para delimitar los gastos, no se han calculado. Sin embargo, la evaluación realizada permite contar con una referencia mínima para dimensionar el gasto público en esta cuestión.  

Aclaraciones metodológicas¹

Para la confección de este trabajo, se utilizaron las siguientes fuentes, que se han empleado del siguiente modo: 

• Información de la Superintendencia de Planeamiento y Operaciones Policiales del Ministerio de Seguridad de PBA, en relación a las aprehensiones durante el 2019; 
• Información Estadística Penal del Ministerio Público de PBA, sobre las Investigaciones Penales Preparatorias (IPP) iniciadas según año, departamento judicial y bien jurídico afectado;   
• Censos del Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP), del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, para la población presa. Se ha preferido utilizar esta base de datos, sobre el Registro Único de Personas Detenidas (R.U.D) del Ministerio Público de PBA, porque tiene completo el periodo 2005/2018. Además, en el R.U.D no es tan claro el lugar de detención (algunos/as pueden estar en el Servicio Penitenciario Federal) y la cifra de privados/as de libertad se muestra en porcentajes redondeados, lo que impide dar con cifras precisas. 
• Planilla “Detenidos por Infracción a la Ley 23.737” de la Unidad de Gestión y Coordinación Estadística del Servicio Penitenciario Bonaerense, exclusivamente para el año 2019. Esto debido a que el SNEEP no ha agregado la información de ese año.     
• Planillas consolidadas del Presupuesto Público de PBA, publicado por la Dirección Provincial de Presupuesto Público, dependiente del Ministerio de Hacienda y Finanzas de PBA, para conocer el total de erogaciones en Servicio Penitenciario Federal;  
• Índice de precios del Instituto de Trabajo y Economía de la Fundación “Germán Abdala”, para actualizar los costos a la inflación.  

 

II. El impacto de la desfederalización de la ley 23.737 en PBA  

II. a. Breve reseña del traspaso de competencias

En agosto de 2005, el Congreso de la Nación, mediante la ley 26.052 modificatoria de la 23.737, facultó que las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, con una ley de adhesión, asuman la competencia para perseguir, juzgar y reprimir determinados delitos tipificados en la ley de estupefacientes (art. 5° incisos c y e; art. 5°penúltimo párrafo; art. 5° último párrafo; art. 14; art. 29; arts. 204, 204 bis, 204 ter y 204 quater del Código Penal)². Con una desprolija redacción, la ley establece sin precisiones (o manda a establecer) un sistema de transferencias proporcionales, a las jurisdicciones (provinciales o a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) que adhieran, y que así lo requieran, de los créditos presupuestarios de la Administración Pública Nacional, Ministerio Público y Poder Judicial de la Nación correspondientes a fuerzas de seguridad, servicio penitenciario y prestación de justicia para garantizar la ejecución de la ley (art. 5). 

En este marco, la Provincia de Buenos Aires, mediante ley 13.392, adhirió a la ley nacional y el 2 de diciembre de 2005 asumió la competencia respecto de los delitos previstos y penados en la Ley de Estupefacientes 23.737 y modificatorias, en las condiciones y con los alcances previstos. Asimismo, se estableció que se le requiera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 26.052, la transferencia a la Provincia de Buenos Aires de los créditos presupuestarios de la Administración Pública Nacional, Ministerio Público y Poder Judicial de la Nación, correspondientes a Fuerzas de Seguridad, Servicio Penitenciario y Prestación de Justicia. Este traspaso de competencias a Buenos Aires, en materia de persecución penal de infracciones a la Ley 23.737, implicó, como hemos anticipado, que la Provincia asumiera en diferentes áreas una innumerable cantidad de tareas, funciones y responsabilidades. 

II. b. El impacto en las fuerzas de seguridad y en el Poder Judicial 

El Ministerio de Seguridad, a través de la Superintendencia de Planeamiento y Operaciones Policiales, informó que, solo durante el año 2019, las fuerzas de seguridad aprehendieron a 58.572 personas por infracción a la ley 23.737. Este número, en sí mismo elevadísimo, cobra aún mayor magnitud si se tiene en cuenta que las aprehensiones por delitos contra la propiedad fueron inferiores. Este estado de situación, obligatoriamente, ha repercutido en contrataciones de policías, sueldos, combustible de patrulleros, mantenimiento de comisarías y equipamiento para los/as agentes.  

En el plano judicial, desde el año 2005, y con excepción del periodo 2011/12, creció constantemente la cantidad de investigaciones por infracción a la ley 23.737. Las que, según el año, oscilaron entre un seis y un diez por ciento de todas las IPPs iniciadas en el Fuero Criminal y Correccional. Además, se resalta que en el año 2018 se registraron 63.198 IPPs por infracción ley 23.737, que son más de un 8% del total de IPPs iniciadas por delito. Como así también, son más de las iniciadas, por ejemplo, por los delitos contra la integridad sexual, hurto, robo con armas, lesiones culposas o daño, entre otros (Fuente de datos: Simp (Sistema Informático del Ministerio Público) – Datos extraídos de la base SIMP de fecha 13/01/2019).   

Gráfico n° 1: Evolución de las IPPs iniciadas por Infracción ley 23.737 en PBA (2005/2018) 

A esta información, se agrega que la mayoría de las IPPs iniciadas en el periodo 2016/2018 por infracción a la ley 23.737, son por comercio; que es la figura penal de mayor gravedad, sin posibilidad de salida condicional (conf. art. 14 CP) y más compleja de investigar. Mientras que el resto -en una cantidad sustancialmente menor – se divide entre tenencia para consumo, tenencia simple y otros. 

Gráfico n° 2: IPPs iniciadas por infracción ley 23.737 según delito (2016/2018) 

En estos términos, la trasferencia de competencias para la persecución y el juzgamiento de las personas que se alega y/o que han infringido la ley 23.737, trajo como consecuencia:  

• El incremento significativo del caudal de trabajo -y el nivel de conflictividad- de los organismos del Poder Judicial y de los Ministerios Públicos en la primera etapa del proceso;  
• La realización indispensable de pericias toxicológicas;  
• El aumento del número de audiencias en la instancia oral y el tiempo y los recursos que destinan los distintos actores a tal fin; 
• La sobrecarga de las Cámaras de Apelación y Garantías en lo penal del conjunto de departamentos judiciales, en especial a aquellas del conurbano, y al Tribunal de Casación Penal de la Provincia de Buenos Aires. 

Sin embargo, se resalta que este impacto sobre el Poder Judicial Provincial, se ha sentido, muy especialmente, en los departamentos judiciales del Conurbano: Quilmes, Morón, Lomas de Zamora, La Matanza, San Isidro, San Martín y Moreno-Gral. Rodríguez. En tanto, las IPPs que se han iniciado por infracción a la ley 23.737, no están distribuidas uniformemente en la Provincia, sino que la mayor cantidad y porcentaje se ha concentrado en el conurbano. Lo dicho, se observa perfectamente en el cuadro n°1, donde se expone -con una muestra del periodo 2016/2018 que funciona como indicativa de lo sucedido desde diciembre de 2005- la abismal diferencia, tanto en términos absolutos como relativos, entre las distintas zonas geográficas. Esta circunstancia, inexorablemente, ha condicionado la actuación del Poder Judicial y de las Fuerzas de Seguridad en estos territorios.  

Cuadro n°1: Distribución territorial de IPPs iniciadas por infracción ley 23.737 (2016/2018) 

Elaboración propia de la Unidad de Planificación Estratégica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos PBA, conforme la información del Ministerio Público de la Provincia de Buenos Aires.  

II. c. Presos y presas por infracción a la Ley 23.737

En función de lo hasta aquí señalado, se torna lógico que la desfederalización de la ley 23.737 también haya impactado en las cárceles de la Provincia de Buenos Aires. Por un lado, sucedió que los/as trabajadores/as del SPB tuvieron que asumir -en un corto periodo de tiempo- funciones y responsabilidades en relación a una población de características particulares, y que además hasta ese entonces no conocía. Por el otro, de modo constante, se agrandó el número de personas privadas de libertad por infracción a la ley 23.737. Esta circunstancia, contribuyó a la grave situación de sobrepoblación y hacinamiento que atraviesan las prisiones provinciales. Tanto, que en diciembre de 2019 había casi 5000 personas privadas de libertad por esta clase de delitos, lo que representa más del 10% del total. Lo expuesto se visualiza adecuadamente en el cuadro n°1 y en el gráfico n°3, que se presentan a continuación. En estos cuadros y gráficos no se incluyen las personas privadas de libertad con sistemas de monitoreo electrónico ni aquellas alojadas en unidades del Servicio Penitenciario Federal³. Esto es así porque el objetivo del informe, es estimar el presupuesto que invierte y que ha invertido la Provincia de Buenos Aires. Respecto del monitoreo no se ha podido delimitar con precisión el momento de implementación ni el origen de los fondos, mientras que tampoco se ha podido precisar si las personas privadas de libertad en el servicio federal generan un costo para la Provincia.  

Cuadro n° 2: presos/as por infracción ley 23.737 y proporción sobre el total de la población detenida, por año.  

Gráfico n°3: crecimiento de la población en cárceles por infracción ley 23.737 

En función de lo expuesto, se construye un panorama integral, que da cuenta de la importantísima cantidad de personas, recursos materiales, y tiempo, que viene destinando la Provincia -ininterrumpidamente desde el 2005-, en prevención, persecución y sanción en materia de estupefacientes. Especialmente, a través de sus Fuerzas de Seguridad, el Poder Judicial y el Servicio Penitenciario. Y si bien por las características institucionales y las prácticas cotidianas de estas instituciones, se dificulta calcular el gasto exacto, sí se ha puesto a la vista que necesariamente la Provincia destina una parte no menor de su presupuesto público en estas cuestiones. Más allá de este obstáculo, se han realizado dos cálculos estimativos, de cuanto han costado -anualmente- las personas presas por infracción a la ley 23.737 desde diciembre de 2005 hasta marzo del 2020 en la Provincia. Ello, con el propósito de construir un parámetro que sirva como referencia mínima de este gasto público.  

En particular, se ha procedido del siguiente modo:  

• Se ha individualizado, del presupuesto anual de PBA, el total de erogaciones para el Servicio Penitenciario Bonaerense;  
• Se lo ha dividido: 
  • En la cuenta n°1, por el número de personas presas al 31 de diciembre del año correspondiente;  
  • En la cuenta n°2, por el número total meridional de personas presas durante el año correspondiente (promedio medio lineal por mes); 

No han sido incluidas las personas privadas de libertad que están con sistema de monitoreo electrónico y/o con detención domiciliaria; esta circunstancia permitiría compensar -al menos parcialmente- la no distinción entre costos fijos y variables que integran el presupuesto del Servicio Penitenciario Bonaerense.  

• Al resultado:  
  • En la cuenta n°1, se lo ha multiplicado por el número de presos/as por infracción a ley 23.737 al 31 de diciembre de ese periodo; 
  • En la cuenta n°2, se lo ha multiplicado por el número meridional de presos/as por infracción a ley 23.737 comprendidos durante ese periodo. 

Se aclara que, del 2005, únicamente se calculó el mes de diciembre. Por lo tanto, al resultado de la cuenta anterior, se lo dividió por doce.  

• Luego, el resultado de cada una de estas cuentas, se lo ha actualizado por inflación y de ahí surge -estimativamente- cuánto le han costado a la Provincia de Buenos Aires, las personas presas por infracción a la ley 23.737, desde diciembre de 2005 y hasta diciembre de 2019. 

El detalle completo del procesamiento de datos se encuentra en el anexo metodológico (ver el link al final del documento). Y, a continuación, se presentan los resultados finales de las cuentas n°1 y n°2.  

Presupuesto invertido por PBA en los/as presos/as por infracción a ley 23.737 –al 31/12 de cada año– periodo 2005/2019 

Presupuesto invertido por PBA en los/as presos/as por infracción a ley 23.737 -media lineal por año – periodo 2005/2019- 

Consideraciones finales  

Tal como anunciamos al inicio de este trabajo, los interrogantes y debates alrededor de la persecución penal de los delitos vinculados a estupefacientes están en constante actualización y redefinición. Aquí hemos abordado un aspecto muy puntual, vinculado al costo que ha representado, para la Provincia de Buenos Aires, haber asumido la persecución penal de algunos de los delitos tipificados en la Ley 23.737, especialmente de tenencia para consumo personal y comercio de estupefacientes.               

Las consecuencias de esta medida se han desplegado, fundamentalmente, en las Fuerzas de Seguridad, el Poder Judicial y el Servicio Penitenciario Bonaerense. Que, a su vez, no se han distribuido de modo uniforme en toda la Provincia, sino que se han concentrado en el conurbano, donde se desarrollan casi el 80% de los delitos. De todo este impacto, hemos calculado –con algo de precisión- cuánto le han costado a la Provincia, los presos y las presas por infracción a la ley 23.737 desde diciembre de 2005 hasta diciembre de 2019. Teniendo en cuenta los ajustes por inflación, y con las estimaciones y proyecciones para este 2020, el costo ha sido de casi 29 mil millones de pesos. Este número, plagado de ceros, de 29 mil millones de pesos, marca no solamente la deuda que tiene la Nación con la Provincia de Buenos Aires –porque nunca se realizaron los traspasos de fondos que estipula la ley–, sino que incorpora una dimensión de análisis no menor al momento de discutir la persecución penal. La penalización de la tenencia para consumo personal, y la tenencia simple de menor cuantía, suelen reprocharse por representar interferencias en acciones que no dañan a terceros ni a terceras, y por criminalizar conductas que en caso de volverse problemáticas deberían ser institucionalizadas no por las agencias penales sino por las agencias médicas. Por su parte, también suelen plantearse reproches respecto de la criminalización al tráfico y comercialización, argumentándose que la legalización del comercio permitiría erradicar –o al menos disminuir considerablemente- las acciones delictivas concomitantes al tráfico ilegal a gran escala. A estos argumentos que se oponen a la criminalización, este estudio da cuenta de su elevadísimo costo. Dicho de otro modo, a las dudas que generan las políticas de persecución penal, se le agrega el interrogante de mantener una política que, además, implica una importantísima porción del presupuesto público.  

 

 

* Informe elaborado en el marco de la Unidad de Planificación Estratégica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Provincia de Buenos Aires.

¹ Para un detalle más preciso de las consideraciones metodológicas, ver https://drive.google.com/open?id=1jkdMOmNOopoLwyQj9Mz0vaJU702Y3rSV

² En estos artículos, está tipificado el comercio de estupefacientes (en sus diferentes modalidades), con una pena de prisión de 4 a 15 años (art. 5 inc. c); la entrega, suministro y facilitación a otros de estupefacientes -a título oneroso, con la misma pena que el anterior, y si fuese de modo gratuito con una pena de 3 a 12 años de prisión (art. 5 inc. e). Además, se incluye la agravante para quién lleva adelante estas acciones y desarrolla estipula una actividad cuyo ejercicio dependa de una autorización, licencia o habilitación del poder público (art. 5, penúltimo párrafo), y la atenuante, en relación al inciso e), para quién recibe y surgiere inequívocamente que es para uso personal, en este caso la pena de prisión es de 6 meses a 3 años (art. 5, último párrafo). Por otro lado, está estipulada la pena de prisión de 1 a 6 años, para quien tuviera en su poder estupefacientes (tenencia simple) y, de 1 mes a 2 años, cuando la tenencia fuese para consumo personal (art. 14). Los artículos siguientes son en relación a recetas médicas y venta de sustancias medicinales (art. 29 ley 23.737 y arts. 204, 204 bis, ter y quater del Código Penal).

³ Según el SNEEP, el número de presos/as por infracción a la ley 23.737 en cárceles federales es el siguiente: 2005-69; 2006-34;2007-92;2008-52;2009-87;2010-55;2011-73;2012-60;2013-61;2014-42;2015-41;2016-54;2017-60;2018-101.

 

 

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